安定して税を納めさせるためという目的が最初に来ます。
そのために国民(農民)がどこに、何人いて、誰が、どれくらいの田んぼをもっているのか、税の種類は...とかふやしていったんです。
国民を手懐けるための法律が律令なんです。
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