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９世紀、郡司の一族や土着した国司などが、その財力を生かして開墾したり田地の経営をし「富豪」と呼ばれる有力農民として成長していきます。「富豪」は蓄えた稲を種籾として農民に貸し付ける私出挙などをすることで、富を蓄え、農民たちを従えるようにもなります。「富豪」は武装し国司の使者なども実力で排除できる力も持っていました。このような「富豪」が中央の権力と結びついて納税を拒否したり、口分田を奪って自分の土地にするなどしたことを規制しようとしたのが、902年の延喜の荘園整理令です。このように地方で財を持ち配下の農民を従えるような有力者は、国司の地方支配にとっても有用ですよね。ですから、国司＝受領は「富豪」に対し、この時期気候変動により荒れ果ててしまった耕地を再開発することを依頼するようになります。土地の開墾は大変な作業です。開墾しているあいだはそこで農業ができないのですから、労働力を投下しても、その年に収穫はありません。ということは、開墾途中でも自分で食べていけるような財力のある人にしか任せられません。そのため国司は、有力農民に税の免除という経済的なメリットを与える見返りとして、開発をおこなわせたのです。この国司から土地の再開発を請け負ったのが、開発領主と呼ばれています。
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